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　　2019年12月23日，住房和城乡建设部、国家发展改革委联合发布《关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》（建市规〔2019〕12号）（以下简称《总包办法》），本办法自2020年3月1日起施行。

　　自此，建设工程行业工程总承包发展进入资质要求“双轨制”，同时行业形成“1办法+1标准”双导航模式，引导工程总承包业务开展。

　　所谓资质要求“双轨制”，即房屋建筑和市政基础设施项目承揽工程总承包项目须同时具备设计和施工“双资质”，其它行业工程总承包项目可继续沿袭原有“单资质”承揽模式开展工程总承包业务。

　　“1办法+1标准”双导航模式，即《总包办法》与《建设项目工程总承包管理规范》（GB/T 50358-2017 ）（以下简称《总包规范》）两个文件同时引导建设工程行业工程总承包业务开展。

　　《总包办法》主要针对住房和城乡建设部主管的房屋建筑和市政基础设施项目工程进行了规定，对于房建和市政项目属于“强制性”要求，对于其他行业无“强制性”。

　　《建设项目工程总承包管理规范》（GB/T 50358-2017 ）作为规范则具有“普世价值”，建设工程各行业均有义务遵守，但其法律效力较《总包办法》低。

　　《总包办法》共4章28条，以下从“双轨制”角度，挑选最重要的九点进行逐一解析。

　　第三条 本办法所称工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。

　　《总包办法》对工程总承包模式进行重新定义，工程总承包模式只保留了设计采购施工工程总承包（EPC）和设计-施工总承包（D-B）两种模式，不再将设计-采购总承包（E-P）和采购-施工总承包（P-C）纳入工程总承包管理范畴。

　　此举一方面是给工程总承包进行了正名，另一方面也是整个行业痛定思痛、追本溯源之后做出的选择。

　　我国建设工程领域推行工程总承包模式之初衷在于实现工程设计与施工的深度融合，挖掘集成效益。然而，经过多年高速发展，工程总承包花样层出不穷，但似乎忘记了我们推广工程总承包的初衷。

　　从“双轨制”角度分析，即从2020年3月1日之后，房建和市政行业设计-采购总承包（E-P）和采购-施工总承包（P-C）不再属于工程总承包业务，即不受“双资质”的约束，可单资质承揽。

　　其它行业在具有“普世价值”的《总包规范》或行业上位法修订前仍可将其纳入工程总承包模式管理。

　　第七条 建设单位应当在发包前完成项目审批、核准或者备案程序。采用工程总承包方式的企业投资项目，应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包。采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包；其中，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。

　　《总包办法》第七条规定是基于国家发展改革委管理职能考量，也对困扰大家已久的工程总承包发包阶段问题进行了明文规定。

　　企业投资项目视项目类型实行核准或备案制，政府投资项目实行审批制。政府投资项目的发包阶段主要是参考《政府投资条例》相关规定，所以该条规定适用于所有行业，不存在“双轨制”。

　　建设投资项目决策程序可查阅《企业投资项目核准和备案管理条例》、《政府核准的投资项目目录(2016年本)》和《政府投资条例》等法律法规，此处不再赘述。

　　工程总承包企业须要熟悉项目投资决策阶段的决策程序，方可确保工程实施阶段工程总承包模式的合规性，也有助于企业经营工作前移。

　　第八条 建设单位依法采用招标或者直接发包等方式选择工程总承包单位。工程总承包项目范围内的设计、采购或者施工中，有任一项属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当采用招标的方式选择工程总承包单位。

　　第二十一条 工程总承包单位可以采用直接发包的方式进行分包。但以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务分包时，属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当依法招标。

　　《总包办法》的一大重要贡献在于明确规定了工程总承包的二次分包可采取直接发包方式。

　　在此之前，《招标投标法》及其实施条例和配套的规章、规范性文件中的依法必招主体皆针对项目投资人或项目法人，并不包括二次发包，导致市场靠推断得出工程总承包项目的分包不必遵守依法必招相关规定的结论。

　　《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（〔2017〕19号）第三条第（三）项规定：除以暂估价形式包括在工程总承包范围内且依法必须进行招标的项目外，工程总承包单位可以直接发包总承包合同中涵盖的其他专业业务。

　　这是第一次有文件明确提出总包项目的分包可“直接发包（除依法必招的暂估价部分）”。

　　《总包办法》第二十一条是对〔2017〕19号文的继承，也是市场所需，层层招标势必降低工程总承包效率。

　　此条规定结合〔2017〕19号，亦不存在双轨制，适用于所有行业。也期待正在修订的《招标投标法》对工程总承包的二次分包从立法层面做出明文规定。

　　此条须要注意“暂估价”部分是否属于依法必招范畴，判断主体是“暂估价”部分而非其主体工程。应以暂估价部分为一个“独立项目”为考量，结合依法必招项目范围和规模来判断是否必须通过公开招标方式发包。同时，关于暂估价部分的二次发包的流程，应遵守《建设工程工程量清单计价规范》(GB 50500-2013)相关规定。

　　第十条 工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。……联合体各方应当共同与建设单位签订工程总承包合同，就工程总承包项目承担连带责任。

　　双资质要求是《总包办法》的最大亮点，其出发点亦是促进设计与施工的深度融合，也是对工程总承包模式重新定义即必须包含设计和施工的进一步响应。

　　在大家把目光聚焦于承揽项目须满足双资质要求时，更应该关注的是双资质要求下房建和市政行业的分包模式也发生了革命性改变，即以往的设计企业将施工整体分包，施工企业将设计整体分包方式已属于违法分包。

　　虽然《总包办法》没明文规定，但在双资质要求下，工程总承包企业即是设计企业又是施工企业，根据上位法《建筑法》和《勘察设计条例》，施工和设计的主体工程必须自行完成。

　　《总包办法》再行规定也不会高于上位法，所以《总包办法》未进行重复性规定。

　　《总包办法》的施行也必然导致市场上的工程总承包项目的二次分包存在“双轨制”。

　　即房建和市政行业在双资质模式下，企业的设计和施工主体不得分包，须自主完成。其它行业仍可按照以往的设计资质或施工总包资质承揽工程，并可将另外一部分整体分包。

　　第十一条 工程总承包单位不得是工程总承包项目的代建单位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单位、招标代理单位。政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位，一般不得成为该项目的工程总承包单位。政府投资项目招标人公开已经完成的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件的，上述单位可以参与该工程总承包项目的投标，经依法评标、定标，成为工程总承包单位。

　　《总包办法》第十一条，第一句的排他性规定适用于所有企业投资项目和政府投资项目，后一句的排他性规定只适用于政府投资项目。换言之，即企业投资项目的前期咨询单位无论是否公开前期咨询成果，都可以成为工程总承包单位。

　　第十二条 鼓励设计单位申请取得施工资质，已取得工程设计综合资质、行业甲级资质、建筑工程专业甲级资质的单位，可以直接申请相应类别施工总承包一级资质。鼓励施工单位申请取得工程设计资质，具有一级及以上施工总承包资质的单位可以直接申请相应类别的工程设计甲级资质。完成的相应规模工程总承包业绩可以作为设计、施工业绩申报。

　　《总包办法》第十二条的核心要义在于具有设计/施工资质的企业在申请施工/设计资质时，不再需要再按照原有规定从最低资质申请起，而是可以越级直接申请对应一级或甲级资质，但企业依然得满足拟申请资质的条件。

　　2020年3月5日，全国建筑市场监管公共服务平台（四库一平台）发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法有关常用问题的答疑》，该答疑最大亮点是改变了原有规定“以联合体方式承接的工程不应作为有效业绩申报”，政策开放为“企业自行完成或者以联合体形式完成的工程总承包业绩，可以作为其工程业绩申报。”

　　但需要注意的是“未进入全国建筑市场监管公共服务平台的企业业绩和个人业绩江南电竞平台入口，在资质审查时不作为有效业绩认定”。任何时候，业绩为王。

　　第十五条 建设单位和工程总承包单位应当加强风险管理，合理分担风险。建设单位承担的风险主要包括：

　　（一）主要工程材料、设备、人工价格与招标时基期价相比，波动幅度超过合同约定幅度的部分……

　　该条属于老调重弹，此处不做过多解析，只补充关于基准期价格的相关规定。根据《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013），招标工程以投标截止日前 28 天，非招标工程以合同签订前 28 天为基准日。

　　第十六条 企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。

　　2018年12月12日，住房城乡建设部办公厅发布《关于征求房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价计量规范（征求意见稿）意见的函》，时至今日，该规范仍未正式发布。

　　（一）取得相应工程建设类注册执业资格，包括注册建筑师、勘察设计注册工程师、注册建造师或者注册监理工程师等；未实施注册执业资格的，取得高级专业技术职称；

　　工程总承包项目经理不得同时在两个或者两个以上工程项目担任工程总承包项目经理、施工项目负责人。

　　对比《建设项目工程总承包管理规范》（GB/T 50358-2017） 第3.5.2条 工程总承包经理应取得工程建设类注册执业资格或高级专业技术职称。

　　《总包办法》第二十条可以看做是《总包规范》第3.5.2条的进一步细化，但对高级工程师担任项目经理的条件又语焉不详。只有未实施注册执业资格专业的高级工程师才可担任工程总承包项目的项目经理，办法对哪些专业未实施执业资格未明确。在实际操作中势必造成一定困扰。

　　以冶金（冶炼）工程专业为例，勘察设计注册工程师考试注册冶金工程师一直未开考，注册一级建造师将冶金（冶炼）工程一分为二，冶炼工程（机电部分）并入机电工程，冶炼工程（土木部分）并入矿业工程，只有注册监理14个专业中包括冶炼工程，似乎冶金（冶炼）项目的项目经理只能由注册监理来担任了……

　　鉴于注册监理工程师可以担任工程总承包项目的项目经理，“工程总承包项目经理不得同时在两个或者两个以上工程项目担任工程总承包项目经理、施工项目负责人。”之规定在规则上似乎存在管理漏洞。

　　即一个注册监理工程师可以最多担任3个工程项目的总监理工程师和1个总工程总承包项目的项目经理，操作层面须监管部门进一步裁量。

　　以上规定只针对于房建和市政行业，其它行业项目经理资格仍可按照《总包规范》第3.5.2条或行业主管部门规定执行。

　　第二十六条 政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，不得由工程总承包单位或者分包单位垫资建设。政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。

　　《总包办法》关于政府投资项目不得垫资的规定属于对《政府投资条例》的继承，并非新规定，适用于所有行业。

　　工程总承包行业的垫资也必将产生政府项目不允许垫资、企业投资项目仍可垫资的“双轨制”操作。但关于工程垫资到底如何界定，仍须国家层面进一步明确。

　　《总包办法》的施行，尤其是“双资质”要求的实施，势必导致市场出现马太效应与分层效应。设计企业和施工企业都将面临企业再造、流程再造、企业战略与目标调整等系列问题。企业如何杀出重围，移步金字塔塔尖，是各企业要深度思考的问题。

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