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　　水利部发展研究中心是水利部直属事业单位，中心的主要职责是负责水利发展战略、政策法规经济等全局性、综合性重大问题的研究和决策咨询，组织承担水利部及水利行业各部门委托的水利软科学研究项目，为水利改革与发展提供对策支撑。

　　参阅报告 关于建立健全“以水四定”相关制度体系的思考与建议（上篇）Part

　　生态环境监管中的水污染防治、能源行业监管中的能效管理、土地资源监管中的土地管理等，均已落实有关刚性约束要求，通过探讨其在上限设置、监测考核、责任追究等关键环节主要做法，总结可推动水资源刚性约束要求切实落地的经验启示。（一）组织层面：高位推动、部门联动

　　高位层面加强监督与指导，是推动落实刚性约束要求最有力的组织保障。如《水污染防治行动计划》考核由生态环境部负责，中组部参与，并且明确了考核工作组各单位职责分工。根据《节能监察办法》，能效管理由发改委负责全国节能监察工作的统筹协调和指导，县级以上地方人民政府管理节能工作的部门负责本行政区域内节能监察工作的统筹协调和指导。土地管理则由国务院授权，原国家土地总督察办公室（现为国家自然资源总督察办公室）代表国务院对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。

　　科学合理的指标体系是推动刚性约束要求落地生效的技术基础，也是开展监督管理工作的重要抓手。水污染防治领域印发了《污水综合排放标准》，充分考虑了由于全国各地经济发展情况、自然条件以及产业布局不同在水污染排放控制方面的差异，形成了一个以国家综合排放标准为基础，突出地方排放标准和行业排放标准的结构体系。在指标设计方面，针对不同污染物特点，按行业和排放水域污染特点、环境容量以及受纳水体敏感度等，建立了污染源分级分类名录，并明确了每项指标阈值，操作性实用性强，成为监管部门监督执法的有力依据。

　　明确考核对象，特别是落实对政府主要负责人的考核要求，有助于压实主体责任。水污染防治领域，通过立法明确了对各省、自治区、直辖市地方人民政府及其负责人实施水环境保护目标责任制和考核评价制度。能效管理方面，确立了节能目标责任制和考核评价制度，并要求省、自治区、直辖市人民政府每年向国务院报告节能目标责任履行情况。在耕地保护方面，明确提出省、自治区、直辖市人民政府主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人，并接受国务院对其耕地保护目标责任落实情况的考核。国土空间监测方面，明确实施国土空间监测预警和考核机制，考核对象是地方党委和政府主要负责人。

　　结合工作特点创新优化考核模式，可有效督促考核对象采取措施提升整改成效，切实落实目标责任。水污染防治考核方式包括自查、部门审查、督察、抽查、综合评价等环节，其中最具特色的是抽查环节采取“双随机”方式，即随机选派人员、随机抽查部分地区，既不过多增加地方负担，又能对各方面工作实现充分覆盖，切实发现问题，并提升地方重视程度。能效管理中的节能监察分为书面监察和现场监察，落实关键是针对监察出台了一系列管理办法和标准，保证有据可依，有标准可循。国土空间规划实施监测评价执行“一年一体检、五年一评估”，每次评价结果都要及时向社会公开，有利于营造一个公平、公正、透明的政务环境。耕地保护责任目标考核则采用年度省级自查+期中考核部门抽查+期末全面考核的考核评价模式，简化了对规划期内一般年度的检查，突出了对期中和期末的检查考核，调动了地方落实责任的主动性和积极性。

　　坚持以科技赋能、优化网站布局、强化全周期管理，有针对性地制定监督制约机制，有助于提升政府监管能力，实现监管目标。针对水污染防治，我国已形成国控点、省控点和地方监测点三级生态环境监测体系，特别是国家环境监测点已实现自动在线监测，可对省控点和地方监测点数据及时追踪分析，有效防止地方数据造假。能效管理要求排污许可持证单位安装污染源在线监控设施、重点用能单位建立能耗在线监测系统，配备使用经检定合格的计量设施，并建立能源消费计量和统计分析制度。土地管理已建立起国家级国土空间基础信息平台，形成国土空间规划卫星遥感“一张图”系统，该系统具备自动强制留痕功能，实现了管理全过程可回溯可查询，为实时监管、定期考核和最终评价提供了有力支撑。

　　科学合理运用考核结果，可增强各级管理主体的责任感，保证考核的导向作用和激励作用得以充分发挥。水污染防治考核，明确提出对未通过考核的，将采取暂停审批环评文件，取消荣誉称号、领导约谈等多种惩罚措施，并将考核结果作为水污染防治相关资金分配的参考依据。在能效管理方面，减排目标责任考核结果是各省人民政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据，实行问责制和“一票否决”制，对考核结果为优秀者加强激励，对工作不力者加强督促指导。国土空间管控绩效考核结果被纳入地方党政领导班子调整和领导干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据，为落实资源刚性约束提供了有力抓手。

　　奖惩并重的制度设计，有助于提升监督管理对象的参与度，激发落实目标责任的内生动力。在资源环境承载能力监测预警方面，按照激励与约束并重的原则，重点设计了针对从临界超载恶化为超载江南电竞手机版、临界超载改善为不超载的有关等级之间相互转变的情况，制定了对应的奖惩措施。在能效管理领域，则出台了一系列税收、财政、价格、金融等经济政策，对各类能源消费主体的节能行为进行引导和调节江南电竞手机版，鼓励扶持节能重点工程项目，淘汰耗能过高的用能产品、设备和生产工艺，有效地建立了与能源资源可持续利用相协调的激励和约束机制。

　　《水法》《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》《国家节水行动方案》等法律法规或政策文件，都提出要加强水资源刚性约束，党的十九届五中全会进一步明确提出要建立水资源刚性约束制度。然而，现阶段各有关行业战略规划及发展政策中关于“以水四定”方面规定仍以原则性要求为主，能够保障“刚性”要求落地的具体制度措施尚未健全，且缺少可有效约束相关行业和地方政府的强制性制度措施及责任追责机制。建议加快推动建立水资源刚性约束制度，通过党中央国务院出台关于建立水资源刚性约束制度的意见，进一步明确相关用水行业发展和产业政策制定的水资源刚性约束导向，完善产业发展量水而行制度和政策措施，促进生态文明建设和高质量发展。同时，推动地方出台相关配套实施方案或工作方案，全面落实关于建立水资源刚性约束制度的意见。

　　落实水资源刚性约束不仅仅是水资源管理问题，更是涉及农业、工业、能源、城乡建设等各行各业的发展，需要发改、水利、自然资源、生态环境以及农业农村、工信、住建等各有关部门通力协作。建议围绕保障水资源刚性约束制度落地生效，充分利用好部际协调机制，建立健全水资源刚性约束部际联席会议制度，共同谋划行业发展顶层设计，统筹协调和研究推动落实水资源刚性约束制度的相关工作，磋商和及时解决水资源刚性约束制度实施中遇到的重大问题，确保水资源刚性约束制度全面落实。制定水资源刚性约束部际联席会议工作规则，明确联席会议的成员组成及职责、议事规则、工作要求等内容。

　　水资源短缺地区和超载地区是落实水资源刚性约束要求的重中之重，科学研判一个地区水资源承载能力，是支撑该地区经济社会发展战略规划和产业结构调整的重要基础。因此，需要扎实开展资料收集、调查研究等前期工作，深入分析论证各地区水资源条件和经济社会发展状况，科学制定水资源短缺和超载地区判定标准，印发水资源短缺地区和超载地区名录，为此类地区严格限制高耗水行业发展提供政策依据。并且，要结合国家重大战略、区域发展规划等，立足当地水资源承载能力情况，定期开展跟踪评估，适时对名录进行动态更新。

　　负面清单是调整产业结构的有效抓手。建议未来在调整产业准入负面清单时，充分考虑水资源承载能力和开发利用条件，进一步强化水资源在产业准入负面清单中的约束作用。针对水资源水资源短缺地区和水资源超载地区，提出具有区分度的、更为清晰具体的禁止准入或严格限制产业。如，严格限制在水资源短缺地区和水资源超载地区发展高耗水工业产业，严格限制高耗水工业企业新增用水量，严格设置高耗水工业企业准入标准和准入程序，充分利用水权水市场和水价机制推动产业结构调整和企业节水改造。工业园区选址及规划设计必须开展水资源论证和节水评价，明确入园项目水耗、水循环利用等定量评价标准；已建成园区必须开展节水评价，限期整改或清退不符合水效标准项目等。

　　（五）适时调整农业财政补贴政策、农业生产发展资金管理政策，体现水资源约束导向

　　许多水资源短缺和超载地区，农业仍然是最主要的用水部门。农业产业政策是引导一个地区农业结构调整方向的重要指挥棒。因此，建议进一步完善包括农业财政补贴政策、农业生产发展资金管理政策等农业产业政策，特别是针对水资源短缺和超载地区，使这些地区的农业支持保护补贴、生产者补贴、粮改饲补贴、耕地轮作补贴政策、农业结构调整支出、地下水超采区综合治理支出等与轮作休耕、结构调整、节水水平、节水成效等挂钩，提高农业补贴的精准性，以引导农户自发采取节水措施。对于未达到水资源约束要求的，建议设置减少或取消补贴机制。

　　（六）进一步严格限制在水资源短缺地区新开发煤电项目，鼓励对存量煤电项目进行用水结构调整和技术更新

　　能源产业政策在煤电项目报建审批和监督管理方面体现了水资源约束的“刚性”，且可操作性强，但在规划布局、产业结构调整、投资、建设、生产等环节的要求“刚性”不够。建议：一是严格限制在水资源短缺地区新开发煤电项目，严格执行工业用水总量控制制度，严禁新增水冷煤电项目，严格执行非水冷煤电项目水资源论证和节水评价制度。鼓励利用空冷对此类地区存量水冷煤电项目进行技术更新，以及通过发展非化石能源推动能源结构调整。二是新建火电项目禁止使用地下水作为生产用水。在地下水超采区已建火电项目要采取措施，逐步削减地下水取用水量。三是进一步提高煤炭清洁高效利用项目建设标准，通过项目建设规模、新鲜水耗、资源综合利用率等具体指标进行调控和引导，促进集约化发展，减少盲目投资和低水平重复建设。

　　建议进一步建立健全水资源刚性约束考核与督查制度，激励与约束并重，以考核和督查落实各有关主体责任。一是建立科学合理的分级分类评价体系，定期开展水资源、水环境、水生态承载能力评价，对水资源超载地区严格执行水资源开发利用管控。二是建立健全落实水资源刚性约束制度督察机制，可考虑将其纳入自然资源统一督察工作，把落实水资源刚性约束要求作为政府工作的重要内容，增强各部门在开展各项工作中的节水爱水意识。三是进一步完善和加强水资源考核，水资源短缺和超载地区要将节水等关键指标作为约束性指标纳入地方政府政绩考核、领导干部综合考核评价、领导干部自然资源资产离任审计等环节中，完善奖励和责任追究机制。四是要进一步加强对考核评价结果的应用，将考核结果作为评优评先、绩效奖励、干部选拔任用，以及问责追责的重要依据。

　　原标题：《参阅报告 关于建立健全“以水四定”相关制度体系的思考与建议（下篇）》

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